第三章 官僚政治 四、权力的制衡

表面上看，从两汉到明清，皇权政治与官僚政治一直在相互较量，相权也一直在被限制和削弱，其实并不尽然。真正取消相权是在明清，结果是明专制清独裁。两汉和宋元则更多地着眼于分工：汉是行政、军事和监察，宋是行政、军事和财政，元又回到行政、军事和监察。

这种方式，可谓“寓分权于分工”。

特殊的是隋唐。

隋唐更看重的是权力的制衡而非职责的分工，这一点唐太宗说得非常明确。他说，中书省起草的法令，门下省一定要认真审核，因为没有谁是绝对正确的。如果顾忌个人恩怨和脸面，做出民怨沸腾的错误决策，那就是亡国之政。

无疑，这是清醒的认识。

更难得的，是还有制度的保证。

首先是逐步取消了尚书省的决策权。尚书省资格老，人员多，权力大，又是执行部门。如果参与决策，其实会有相当大的发言权。要知道，就连六部尚书，都与中书门下的长官平级（均为正三品），更不用说尚书令和仆射。他们参加政事堂会议，倘若从自己的部门利益出发，岂不麻烦？

也只有让他们靠边站。

这就把立法与执法、决策与行政分离开来。部门利益无法在决策层得到体现，中书门下可以放开手脚。但，没有执行部门的参与，中书门下的决策会不会脱离实际？起草法令的权力在中书省，谁能保证他们就不犯错误呢？

于是，又有了进一步的制度设计。

新制度的高明之处，是为中书和门下两省各自安排了至关重要的中级官员，即中书舍人和给事中（给读如几）。中书舍人隶属于中书省，定员六人。给事中隶属于门下省，定员四名。官阶都是正五品上，却秤砣虽小压千斤。

中书舍人为什么重要呢？因为他是文件的起草人。而且按照唐玄宗开元二年（714）宰相姚崇的改革方案，但凡遇到国家大事，中书舍人都要畅所欲言，写出各自的提案，并杂署其名（张三的名字签在李四的提案上，李四的名字签在王五的提案上），叫“五花判事”。

这就是“匿名制”了。中书舍人既可以各抒己见，长官中书令和副长官中书侍郎，在审阅文件草案时也就能够不带成见，甚至能将不同意见一并向皇帝汇报。因此，除非故意捣乱或存心渎职，中书省起草的文件不至于太不靠谱。

何况还有门下省把关。

门下省的把关人除了长官侍中、副长官门下侍郎，还有给事中。给事中有封还权、涂改权和批驳权，哪怕皇帝的敕令也不例外。元和年间，给事中李藩就在唐宪宗的敕书上写过批语。当时有人说，你的意见怎么能写在圣旨上？李藩却回答：另外找张白纸写，那还叫批驳吗？

给事中的分量，可见一斑。

毫无疑问，李藩胆敢在圣旨上写写画画，并不因为他是李藩，只因为他是给事中；给事中有分量，则又由于门下省有权力，包括审核权和副署权。审核权是针对中书省的，副署权却是针对皇帝的。没有门下省官员的副署，敕令就没有法律效力。因此，副署便成为制约皇权的有力武器。

魏徵就使用过这项权力。

武德九年（626）十二月，唐太宗听信封德彝的建议，要征点十八岁以下的男孩子当兵。当时他签署的敕令已经送到门下省，魏徵却死活不肯签字。结果，逼得李世民认真听取魏徵的意见，终于收回成命，从而避免了错误。

唐太宗开创的新政治，其实是有制度保障的。

实际上给事中还有一个身份，那就是言官或谏官。言谏制度是秦汉就有的，最主要的官员是给事中和谏议大夫，合称给谏。其下则唐有补阙、拾遗，宋有司谏、司言。他们也分左右，而且两代都是左在门下省，右在中书省。

给事中们的职责，是对皇帝的言行和朝廷的政令提出意见和批评。这就是言谏。监督政府和官员的则叫监察。监察制度也是秦汉就有的。从秦汉到明清，中央的监察官员都叫御史，监察机关则西汉叫御史府，东汉以后叫御史台，明清两代叫都察院。所以，监察官员也叫台官。

台官与谏官合在一起，就叫台谏，也叫台垣，因为监察机关叫宪台，言谏机关叫谏垣。监察和言谏，有时也会联合办公。比如给事中，就有权与侍御史和中书舍人组成合议庭受理冤假错案，叫“三司受事”，也叫“三司详决”。侍御史是御史台的官员，从六品下，官阶更低。然而包括宰相，都是其监督对象；甚至连皇帝，也都可以批评。

在这里，我们不难看出制度设计的用心，那就是权力的制衡。在这种制度下，没有谁的权力不受限制。中书省有匿名制，门下省有封驳权，言谏官员有批评权，监察官员有监察权，皇帝和宰相都不能为所欲为。而且，为了保证监督和批评有效，还规定言者无罪，一言不发反倒是渎职。

但，这里面还是有问题。

问题很明显：监督部门的权力那么大，会不会成为新的不可控力量？不会。因为垣官（言谏）只有批评权，没有决策权；台官（监察）也只有弹劾权，没有处分权，典型的君子动口不动手。何况台垣的规模也有限。御史台固然无法与尚书台相比，谏垣更是连一个像样的办公地点都没有。

然而高明之处也正在这里，因为言谏与监察的作用就像秤砣。秤砣叫权，秤杆叫衡。秤杆必须长，秤砣则要小。唯其如此，才能够权衡，也才能够制衡。

这就叫“以小制大”。

三省同样如此。三省中，唯独尚书省有都省。它是总办公厅，也是首脑机关。中书门下却既无都省，官阶也低，其正副长官跟六部尚书和侍郎是平级的。也就是说，中书门下其实是部，尚书才是省。然而中书门下却是宰相机关，尚书省则不过是执行部门，岂非也是“以小制大”？

但，这还不是最重要的。

最重要的有三点。第一，三省都是由宫廷变成朝廷，所以叫省。三省官员也都由皇帝的秘书演变而来：尚书是政治秘书，中书是机要秘书，门下是生活秘书。然而三省从宫廷独立出来以后，却成为真正的政府部门，甚至部分地成为制衡皇权的力量，这是了不起的进步。

第二，汉代的三公九卿虽然也有机构（公府和卿寺），却是因人设庙，即先有宰相或三公，后有相府和公府。如果宰相没有获得开府的授权，他就没有府。太尉一职被汉武帝取消后，太尉府也就不复存在。所以，汉代的制度只能叫三公九卿，没有“三府九寺”的说法。

隋唐却是先有三省六部，然后再任命长官和次官，机构在前首长在后。这就是隋唐与两汉的根本区别：三公九卿是个人，三省六部是机构；汉代还是人治，隋唐才是官治，尽管官僚政治要到宋代才真正成熟。

第三，作为草创阶段，隋唐尽可能地实现了官僚政治与皇权政治的平衡。一方面，由于相权分散到三省，更兼中书门下相互制约，皇权便得到了加强；另一方面，因为宰相由个人变成了群体，反倒更有力量制衡皇权。唯其如此，君臣共治的理想才得以提出和实践，并延续到两宋。

这是既不同于两汉，也不同于魏晋南北朝的新政治。新政治当然要有新官僚，新的官员选拔制度也必将诞生。

我们知道，它就是科举。