第3章 政治之不可承受之轻 私有邪教

向伦敦市建议为公共利益而采取社会行动，就像60年前和一个主教讨论《物种起源》。

——约翰·梅纳德·凯恩斯

那么，凯恩斯的“掌权的疯子们”拿他们从死去的经济学家那里继承的思想来干了些什么呢？他们开始拆除国家固有的经济权力和主动权。明确这一点很重要：这丝毫没有牵涉到缩小国家本身。玛格丽特·撒切尔像她之后的乔治·W·布什和托尼·布莱尔一样，毫不犹豫地强化中央政府的镇压和情报搜集手段。多亏了各处的摄像头、窃听器、国土安全部、英国独立保安局和其他措施，现代国家对其臣民无处不在的控制在继续扩大。挪威、芬兰、法国、德国和奥地利——所有这些国家都是“从摇篮到坟墓”的保姆国家——除了在战时外都没有使用这些手段，而吹嘘自由的盎格鲁-撒克逊市场社会却往这个奥威尔式的方向走得最远。

与此同时，如果我们一定要指认出标志着20世纪最后三分之一个世纪的认识转变的总后果，那肯定应当是对私营部门的崇拜，尤其是私有化的邪教。有人可能会说，热心分配公共所有的物资纯粹是务实主义的。为什么要私有化？因为，在预算有限的年代里，私有化似乎会省钱。如果国家拥有一家低效率的工厂或一项代价高昂的服务——比如说，自来水厂，或者铁路——国家可以把它转售给私有购买者。

这个销售理当为国家省钱。与此同时，由于进入了私营部门，有关运作也会因为追求利润的动机而变得更加有效率。每个人都得到好处：服务改善了，国家摆脱了一项不合适的职责，投资人赚钱，而公有部门从销售中一次性获利。这样，从表面上看，私有化代表着放弃教条式的以国家为中心的优先考虑，而转向更直截了当的经济核算。

毕竟，“国有化工业在几乎所有国家里还没有表现出比私有或混合行业更好”。而公有制的短处却是毫无疑问的。特别是在英国，财政部将有潜力盈利的业务当作奶牛，要通过最小的投资取得最大的利润，以便增加公共资金。这样，铁路和矿山就应当出于社会和政治原因而压低价格；而与此同时，又要求它们能够盈利。

从长远来看，这就会导致低效率的经营。在别的地方，比如说瑞典，国家在操纵经济方面不像英国那么强硬，但是，经常管制工资、工作条件、价格和产品来起到缓冲的效果。因此，私有化除了短期内增加现金收入外，还有假设的在主动性和效率方面的收获。人们合理地假设，抛开别的优点，一个从公有制转到私人手中的业务，起码肯定会以一种长期投资、有效定价的目标来经营。

理论即是如此。但实践又大为不同。随着现代国家的出现（尤其是过去这个世纪），交通、医院、学校、邮政、军队、监狱、警察力量和大众负担得起的文化产品——这些必需的服务通过趋利的机制运作效果并不好——都被收归公家管理或控制。而如今，它们又被交还给民营企业。

我们一直看到公共责任向私营部门的逐步转移，但我们在其中感受不到什么集体利益。与经济理论和盛行的谬见相反，私有化其实效率低下。政府认为适合移交给民营部门的大多数项目都是在亏损状态下运营的：不管是铁路公司、煤矿开采、邮政服务还是能源利用，他们提供服务和维持运营的耗费多于他们能够获得的收益。

仅仅是出于这个原因，除非是以极低的折扣价出卖，这些公共资产天生就对私人购买者没有吸引力。但是，当政府低价出售时，公众就承受一次损失。据计算，撒切尔时代英国的私有化过程中，长期公有的资产被以特意压低的价格销售给私营部门，结果使140亿英镑的资产从纳税人手中转到了股东和其他投资人手中。

这个损失之上，还要加上另外付给办理私有化的银行家的30亿英镑。这样，国家实际上付给私营部门大约170亿英镑（300亿美元）来促成资产的销售，不然就没有人来买了。这是很大宗的金额——大约相当于哈佛大学的捐赠基金，或者巴拉圭或波黑的全年国内生产总值。很难把这理解为有效地利用公共资源。

英国私有化让人误以为有好处的一个原因是，它正好和英国结束几十年来相对于其欧洲竞争者的衰落同时发生。但是，这样的结果几乎完全是因为别处的增长率下降了：英国的经济表现并没有突然好转。对英国私有化最好的研究指出，私有化本身对长期经济增长的影响绝对有限——而同时还倒退地将财富从纳税人和消费者那里重新分配给了新近私有化公司的股东手中。

私人投资者愿意购买显然低效率的公共资产，唯一的原因是政府消除了或者减少了他们面临的风险。例如，就伦敦地铁来讲，设立了一个“公私合营机构”（PPP）来吸引有兴趣的投资者们买进公交系统。买入公司得到保证，不管发生什么事情，他们都能够得到保护免受严重损失——这就削弱了私有化的经济理由：趋利动机的作用。在这些特权条件下，私营部门会证明和其对应的公有部门一样没有效率——搜刮盈利，把损失转嫁给国家。

其后果是最坏的一种“混合经济”：由公共资金无限期担保的私营企业。在英国，新近私有化了的国家卫生服务医院集团定期失败，主要是因为它们被鼓励着赚取各种利润，但又被禁止收取它们认为市场能够承受的价格。这时，医院的信托基金（就像伦敦地铁，其“公私合营机构”于2007年破产）转向政府来支付账单。当这样的事情一连串发生时，就像国有化铁路那样，结果是事实上的缓慢地重新国有化，却全无公共控制的好处。亿英镑（15亿美元）。到了2008年，其半私有的后续公司联通铁路（workRail）花费了纳税人50亿英镑（78亿美元）。">

结果是道德风险。流行的说法是，2008年使国际金融屈服的臃肿的银行“太大了，以至于不能倒闭”，这种说法自然是可以无限延伸的。没有哪个政府能够允许其铁路系统就那么“倒闭”。私有化的电力或煤气设施，或航空控制系统，不允许因为管理不善或金融无能而陷于停顿。当然，他们的新管理者和业主们知道这一点。

奇怪的是，这一点却没有被眼光敏锐的弗里德里希·哈耶克看到。他坚持将垄断性工业（包括铁路和公用设施）留在私营部门手中，但他没能预见到这样做的意义：既然如此关键的全国性服务永远不允许倒闭，那么，他们可以随心所欲地冒险、挥霍或者挪用资源，而且总是知道政府会来买单。

道德风险甚至也适用于那些原则上其运作有利于集体的机构和企业。回想一下负责向美国中产阶级提供房屋贷款的房利美（FannieMae）和房地美（FreddieMac）：对于建立在财产所有权和低息贷款基础上的消费者经济的健康至关重要的一项服务。2008年崩溃之前有些年头，房利美一直在（以人为压低的利息）从政府那里借钱，然后以非常可观的利润进行商业贷款。

由于公司是私营的（尽管有特权得到公共资金），这些利润就意味着将公共资金转让给了公司的股东和管理人。数百万笔的抵押贷款是由这些自私自利的交易导致的结果，这不过构成了罪行的一个部分：当房利美被迫取消贷款时，它就将苦难扩散给了一大批美国中产阶级。

美国人比崇拜他们的英国人私有化得少一些。但是，对像美铁（Amtrak）这样无人问津的公共服务有意不提供足够资金，造就了一个迟早将会以低价贱卖给私人买主的不良设施。在新西兰，政府在20世纪90年代期间逐步将铁路和渡船私有化，其新业主毫不留情地剥掉了所有可售资产。2008年7月，惠灵顿的政府不情愿地将拆分得七零八落、依然不能盈利的交通服务收回公共控制——其代价比当初合理投资所需的要高得多。

私有化历程里，有输家，也有赢家。在瑞典，在一次使政府财政收入极度匮乏的银行危机之后，20世纪90年代初期的（保守）政府将该国到那时为止一直是由政府垄断的退休金的14%从公共系统转到了私人退休账户中。可以预见，这次转让的最大获益人是瑞典的保险公司。以同样的方式，英国的公用设施出售给出价最高的人，出售的条款还包括成千上万工人的“提前退休金”（prepensioning）。工人们失去了工作，政府承担着没有资金来源的退休金负荷——但新的私人所有的公共设施公司的股东却不再承担任何责任。

将所有权转让给生意人，使政府能够放下道德义务。这完全是有意所为：英国1979至1996年间（撒切尔和梅杰时代），政府通过合同外包给私营部门的个人服务份额从11%增加到了34%，增幅最大的是为老人、儿童和精神病患者提供的院舍服务。刚刚私有化的院舍和护理中心自然会把服务质量降到最低点，以便增加利润和红利。这样一来，福利国家就偷偷地被用来造福一小撮企业家和股东。

“合同外包”给我们提供了反对私有化的第三个，或许是最能说明问题的理由。国家设法脱手的很多资产和服务都经营不善：管理不善已久，投资不足，等等。但是，不管经营如何差，邮政服务、铁路系统、养老院、监狱和其他被当作私有化对象的业务，不能完全听任变幻莫测的市场来左右。在绝大部分情况下，它们本来就是必须由某个人管制的那种活动——正因为如此，它们当初才会落在政府手中。

对于本质上是集体的责任，这种半私半公的处理办法让我们回到了一个非常古老的故事。在今天的美国，如果你的纳税申报受到审核，这是因为政府决定调查你；但是，调查本身很可能是由一个私人公司来进行的。后者签了合同来代表政府提供这项服务，其方式和私人代理与华盛顿签了合同在伊拉克和阿富汗提供（获利的）安保措施、交通和技术诀窍是一样的。

简单说来，政府如今越来越多地将自己的责任租佃给能够比政府管理得更好、更省钱的私营公司。18世纪时，这种行为被称为包税制（taxfarming）。早期的现代政府常常无法征税，于是请私人出价来承担这一任务。出价最高的人会得到这份工作，然后，在交过双方同意的金额以后，可以随意收取他能收取到的数额，然后保留收益。政府将应得的税收打了折扣，以回报对方预付的现金。

法国的王权覆灭后，人们普遍承认，包税制低效到了荒谬的程度。首先，它使政府失去了信誉，在公众的印象里，代表政府的是一个牟取暴利的贪婪个人。其次，它能带来的财政收入比一个管理完善的政府征收系统要少得多，因为利润都累积到私人包税商手里去了。最后，是不满的纳税人。

在今天的美国和英国，我们有失去了信誉的国家，和大量的牟取暴利的贪婪个人。有趣的是，我们（尚且）没有不满的纳税人——或者，至少，他们不满是因为别的原因。尽管如此，我们为自己制造的麻烦，和旧制度面临的问题本质上是一样的。

和18世纪一样，今天也是如此：我们抽去了政府的责任和能力，因而破坏了它在公共事务中的地位。英国很少有人继续相信——美国人相信的就更少——曾经被当作“公共服务的使命”的东西：提供某些种类的产品和服务，仅仅因为它们符合公众的利益。一个政府承认它不愿意承担这些责任，选择将这些责任转让给私营部门，任它们听从变幻莫测的市场的操纵，有可能会带来效率，也有可能不会。但这是在抛弃现代国家的核心属性。

实际上，私有化逆转了长达几个世纪的、由政府承担个人不能或不愿承担的事务的进程。这种逆转对公共生活的腐蚀性后果常常不经意地呈现在新的“政策性发言”中。在英国的高等教育圈子，市场隐喻主导着谈话。院长和系主任们在判断某个人的工作时，不得不估算其“产出”和经济“影响”。当英国的政治家和公务人员费心为放弃传统的公共服务垄断做辩护时，他们谈的是“使提供者多样化”。英国就业与养老金大臣于2008年6月宣布将社会服务私有化——包括使白厅得以公布误导性的低失业率的短期缓和的“从福利到工作”计划，他说自己是在“优化福利分发”。

从本地的公共汽车服务，到地区的假释官，都是用短期盈利能力为唯一标准衡量自身表现的某个私营公司的一部分，这一切对于接受这些服务的人来说，究竟意味着什么？首先，用句行话说，有一种负面福利的影响。旧式公共服务的主要缺点是它们臭名昭著的、整齐划一的限制性的管制和设施：瑞典的卖酒点，英国铁路的咖啡馆，法国工会化了的福利办公室，等等。但起码这些设施是提供给所有人的，而且不论好坏，它们被当作一种公共责任。

企业文化的兴起，摧毁了这一切。一个私有化的电话公司可能会适合提供礼貌的、自动化的呼叫中心来处理投诉（而在老的国有化制度下，投诉人根本不会幻想有什么人在听）；但是

，没有任何实质性的改善。此外，私营公司提供的社会服务不会把自己当作所有公民都有权享受的集体利益。毫不奇怪，申请他们法律上应得的福利和服务的人数大大下降了。

结果是一个内中掏空了的社会。在社会底层那个寻求失业救济、医疗服务、社会福利和其他官方授权的服务的人看来，他或她本能地不再求助于国家、行政部门或政府。有关的服务或福利现在经常是由一个私人中介“交付”的。结果，社会互动和公共财产之间的粗网被削弱到了最小限度，连接公民和国家的，只剩下了权威和服从。

将“社会”减少到个人之间薄薄的一层互动薄膜，今天被当作是自由主义者和自由市场主义者们的抱负。但我们千万不要忘记，其实它首先是雅各宾派、布尔什维克和纳粹的梦想：如果没有任何东西将我们联结成一个社区或社会，那么我们就完全依赖于国家。因为太软弱、信誉太低而不能通过其公民而行动的政府，更有可能通过其他途径——劝告、哄骗、威胁、最终强迫人们来服从它们。失去了体现在公共服务上的社会目标，实际上增强了过度强大的国家的不受限制的权力。

这个过程没有任何神秘之处：埃德蒙·伯克（EdmundBurke）在批判法国大革命时就描述得很清楚了。他在《法国革命论》（ReflesontheRevolutioninFrance）中写道，任何毁灭了其国家结构的社会，很快将会“分解为个人的尘土和灰烬”。通过将社会服务全部掏空、将它们降低成一个租赁出去的私人供应商的网络，我们已经开始拆散国家的结构。至于个人的尘土和灰烬：它看起来不过像是霍布斯的“所有人反对所有人的战争”，在战争中，很多人的生活再次变得孤独、贫困、非同一般地讨厌。